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2008年11月20日 格林尼治標準時間17:00北京時間 01:00發表
土地改革究竟為什麼?

中國農民總體收入水平低下
中國農民總體收入水平低下

中國重慶土地"股田制公司"改革實驗不久前被中央叫停的消息,為近來圍繞土地流轉展開的辯論添了新內容,也令人重新思考一個根本性的問題:土地改革究竟為什麼?

非盈利法律研究諮詢機構美國農村發展研究所駐北京首席代表李平律師認為,政府希望通過穩定土地權力,鼓勵農民增加對土地的投資,提高產值,以此改善農民收入。

其次,地權穩定後土地才能進入流通,通過交易帶來資產性收入。

再者,就是促進社會穩定,"因為中國有句老話叫有恆產者有恆心,無恆產者無恆心。"

《中國新聞周刊》在中共十七屆三中全會召開的次日發表文章說,還地權於民是土地改革的關鍵,並敦促決策層和力促改革者明確界定並昭示這次改革的宗旨。

穩定地權

在李平看來,土地制度改革的關鍵是讓農民真正掌握土地權,真正擁有穩定的土地權。

他在接受《中國叢談》採訪時說,"還權於民"可以有廣義的解釋,也可以由狹義的解釋。狹義解釋就是乾脆土地私有化,讓農民掌握土地所有權。在中國目前憲法規定土地國家所有的前提下,這麼作顯然有極大的政治風險。

廣義的解釋是指真正把地權落實到每戶農民手裡。名號如何並不是關鍵,關鍵是要穩定。

他說,雖然私有化對穩定土地權肯定比現在規定多少年不變要更有效,但在中國憲法規定一切土地所有權歸國家的前提下,考慮到政治風險和障礙,廣義的"還權於民"可能更現實,更容易成功。

土地穩定的意思是農民真正擁有地權,衡量標準包括期限、廣度(權利的內容)和農民對這種權利期限和內容的信心。

目前承包經營權期限是三十年,十七屆三中全會又提出"長久不變"。李平認為這已經含了土地"永包"的意思。

中國社科院研究員黨國英今年九月在《新京報》發表文章,提出實行土地"永包制",建議"放開產權,管住規劃"。

他建議,"在土地確權的基礎上,宣佈農民土地承包權永遠不變,承包權可以轉讓、抵押、繼承,也允許農民憑土地組織合作社。但土地的使用要符合國家的規劃,例如農民不能隨便把土地賣給房地產商來蓋房子等。"

針對層出不窮的農村幹部隨意侵害農民土地權益,他提出土地糾紛應該由仲裁機構或法院解決,不能由村幹部定奪。這就可以消除集體所有制等於村幹部說了算的現象。

農民自愿

關于土地股田制實驗,李平認為,是否採用股田制,關鍵在於是否基於農民自願。如果還是行政推動,那就不是市場流轉過程,很容易就失去了土地權流轉的原意。

另外,土地股田制形成的股份公司,究竟受哪部法律管轄,目前也不清楚。土地股份制公司如果資不抵債,破產倒閉,銀行出面收回土地,那銀行就變成大地主。

再有一個考慮是規模化生產如果意味著原來十個人種地變成一人種地九人進城打工。且不說在行政干預、政府推動的情況下那九個人的利益和意願往往不被顧及,就說中國的工業化進程和經濟發展是否到了能提供足夠就業機會讓這額外的九個"閑人"就業?

李平說:"這是個很大的未知數。"這也正是中國政府目前面臨的最棘手問題之一。

中國人力資源和社會保障部(簡稱"人保部")部長尹蔚民11月20日表示,在出口需求減弱和部分勞動密集型中小企業破產或停產的情況下,穩定就業是中國目前的首要任務,而就業形勢在明年一季度會出現更大的困難。

制度缺陷

許多學者都從不同角度指出中國土地制度存在缺陷。

根據中國現在的徵地制度,所有農用土地如果改變用途,必須先由國家收回,然後再賣給開發商。在這個過程中,不但國家成了最大的賣主,也提供了官員尋租的機會。

李平律師認為這必須改變。他說,中國的土地制度改革,最終要實現的目標是,在規劃許可的範圍內,或買方已經取得相關許可把農民手裡的農田變成其它用途的情況下,買方跟持有地權的農民坐到談判桌上來。

中國法律現在不允許農民走這一步。即便允許的話,農民是否能真正跟買方平起平坐,公平議價談條件,也是個問號。

還有學者提出土地制度多元化,根據不同類別的土地採取不同的產權制度。

它山之石

二戰後亞洲一些國家和地區的土地改革公認比較成功。雖然是在私有制框架下進行的,但有不少值得中國借鑒之處。

李平說,它們成功的關鍵是土改進行得很徹底,真正讓農民得到了土地產權﹔而且土地持有量比較平均。雖然初始的平均後來逐漸出現一定的集中,但那是通過市場交易實現的。

另外,土改成功還必須有相應的、有效的配套措施。比如建立有效的土地登記制度。

李平說,中國的農田現在沒有任何土地登記制度,而且農民的土地承包經營權證的發放,據RDI調查,只有60%左右。

還有,現行農村土地法律的執法設施嚴重落後。

"農民沒錢打官司,而且針對農民的、關於土地問題的法律服務,現在在中國基本上不存在,"他說。

中國還應該設置類似香港或澳大利亞的土地廳那樣的仲裁機構,這對發生土地糾紛時,幫助農民實施他們的地權非常有效。



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美國農村發展研究所駐北京首席代表李平律師採訪錄音





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