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2008年11月20日 格林尼治标准时间17:00北京时间 01:00发表
土地改革究竟为什么?

中国农民总体收入水平低下
中国农民总体收入水平低下

中国重庆土地"股田制公司"改革实验不久前被中央叫停的消息,为近来围绕土地流转展开的辩论添了新内容,也令人重新思考一个根本性的问题:土地改革究竟为什么?

非盈利法律研究咨询机构美国农村发展研究所驻北京首席代表李平律师认为,政府希望通过稳定土地权力,鼓励农民增加对土地的投资,提高产值,以此改善农民收入。

其次,地权稳定后土地才能进入流通,通过交易带来资产性收入。

再者,就是促进社会稳定,"因为中国有句老话叫有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。"

《中国新闻周刊》在中共十七届三中全会召开的次日发表文章说,还地权于民是土地改革的关键,并敦促决策层和力促改革者明确界定并昭示这次改革的宗旨。

稳定地权

在李平看来,土地制度改革的关键是让农民真正掌握土地权,真正拥有稳定的土地权。

他在接受《中国丛谈》采访时说,"还权于民"可以有广义的解释,也可以由狭义的解释。狭义解释就是干脆土地私有化,让农民掌握土地所有权。在中国目前宪法规定土地国家所有的前提下,这么作显然有极大的政治风险。

广义的解释是指真正把地权落实到每户农民手里。名号如何并不是关键,关键是要稳定。

他说,虽然私有化对稳定土地权肯定比现在规定多少年不变要更有效,但在中国宪法规定一切土地所有权归国家的前提下,考虑到政治风险和障碍,广义的"还权于民"可能更现实,更容易成功。

土地稳定的意思是农民真正拥有地权,衡量标准包括期限、广度(权利的内容)和农民对这种权利期限和内容的信心。

目前承包经营权期限是三十年,十七届三中全会又提出"长久不变"。李平认为这已经含了土地"永包"的意思。

中国社科院研究员党国英今年九月在《新京报》发表文章,提出实行土地"永包制",建议"放开产权,管住规划"。

他建议,"在土地确权的基础上,宣布农民土地承包权永远不变,承包权可以转让、抵押、继承,也允许农民凭土地组织合作社。但土地的使用要符合国家的规划,例如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子等。"

针对层出不穷的农村干部随意侵害农民土地权益,他提出土地纠纷应该由仲裁机构或法院解决,不能由村干部定夺。这就可以消除集体所有制等于村干部说了算的现象。

农民自愿

关于土地股田制实验,李平认为,是否采用股田制,关键在于是否基于农民自愿。如果还是行政推动,那就不是市场流转过程,很容易就失去了土地权流转的原意。

另外,土地股田制形成的股份公司,究竟受哪部法律管辖,目前也不清楚。土地股份制公司如果资不抵债,破产倒闭,银行出面收回土地,那银行就变成大地主。

再有一个考虑是规模化生产如果意味着原来十个人种地变成一人种地九人进城打工。且不说在行政干预、政府推动的情况下那九个人的利益和意愿往往不被顾及,就说中国的工业化进程和经济发展是否到了能提供足够就业机会让这额外的九个"闲人"就业?

李平说:"这是个很大的未知数。"这也正是中国政府目前面临的最棘手问题之一。

中国人力资源和社会保障部(简称"人保部")部长尹蔚民11月20日表示,在出口需求减弱和部分劳动密集型中小企业破产或停产的情况下,稳定就业是中国目前的首要任务,而就业形势在明年一季度会出现更大的困难。

制度缺陷

许多学者都从不同角度指出中国土地制度存在缺陷。

根据中国现在的征地制度,所有农用土地如果改变用途,必须先由国家收回,然后再卖给开发商。在这个过程中,不但国家成了最大的卖主,也提供了官员寻租的机会。

李平律师认为这必须改变。他说,中国的土地制度改革,最终要实现的目标是,在规划许可的范围内,或买方已经取得相关许可把农民手里的农田变成其它用途的情况下,买方跟持有地权的农民坐到谈判桌上来。

中国法律现在不允许农民走这一步。即便允许的话,农民是否能真正跟买方平起平坐,公平议价谈条件,也是个问号。

还有学者提出土地制度多元化,根据不同类别的土地采取不同的产权制度。

它山之石

二战后亚洲一些国家和地区的土地改革公认比较成功。虽然是在私有制框架下进行的,但有不少值得中国借鉴之处。

李平说,它们成功的关键是土改进行得很彻底,真正让农民得到了土地产权;而且土地持有量比较平均。虽然初始的平均后来逐渐出现一定的集中,但那是通过市场交易实现的。

另外,土改成功还必须有相应的、有效的配套措施。比如建立有效的土地登记制度。

李平说,中国的农田现在没有任何土地登记制度,而且农民的土地承包经营权证的发放,据RDI调查,只有60%左右。

还有,现行农村土地法律的执法设施严重落后。

"农民没钱打官司,而且针对农民的、关于土地问题的法律服务,现在在中国基本上不存在,"他说。

中国还应该设置类似香港或澳大利亚的土地厅那样的仲裁机构,这对发生土地纠纷时,帮助农民实施他们的地权非常有效。



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视听材料
美国农村发展研究所驻北京首席代表李平律师采访录音





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