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2007年06月05日 格林尼治标准时间10:15北京时间 18:15发表
香港回归十年的法治实践(一)
香港主权移交10周年专题
香港大学法学院陈氏基金宪法学教授 陈弘毅

中华人民共和国香港特别行政区在1997年7月根据1984年签订的《中英联合声明》和1990年由中国全国人民代表大会通过的《香港特别行政区基本法》而成立,转眼间已经十年。香港回归祖国后“一国两制”的实践乃建基于《香港特别行政区基本法》。“一国两制”的实践是否成功,很大程度上取决于《基本法》的实施是否顺利。

香港法官
香港主权移交后,法律秩序便立刻受到如何理解和实施《基本法》的问题所困扰。
本文的目的,便是回顾过去十年《基本法》实施的历史进程,尤其是一些重要的案例、事件和发展,从而总结经验,进行反思。本文以《基本法》实施的总体情况为标准,把过去十年的香港法制史分为四个阶段或时段。

第一阶段:1997-1999年:初试、碰撞与适应

1997年7月1日香港特别行政区成立后,新诞生的法律秩序便立刻受到两个关于如何理解和实施《基本法》的问题所困扰:关于 "临时立法会"的合法性的问题,和关于港人在中国内地所生子女的居港权问题。香港终审法院在1999年1月29日在《吴嘉玲诉入境事务处处长》 和《陈锦雅诉入境事务处处长》 两案对 "临时立法会问题"和 "居港权问题"作出了终局裁决。

就临时立法会的合法性问题,终审法院的结论和上诉法院在1997年7月的《马维騉案》 的结论一样,肯定了临时立法会的合法性,但终审法院同时否定了上诉法院在《马案》中表达的观点(即香港法院无权审查中央权力机关的行为是否违反《基本法》),终审法院认为香港法院的违宪审查权的对象的范围,既包括香港立法,也包括中央权力机关就香港事务作出的立法行为。

居港权争议
居港权争议启动了中港两地法制的漫长辩论。

终审法院在《吴嘉玲案》对于香港法院就北京国家权力机关的行为的违宪审查权的声明随即惹来北京方面的激烈反应, "四大护法"(四位曾任基本法起草委员会委员的著名法律学者)发表了猛烈的批评。

1999年2月26日,终审法院应律政司的要求罕有地就它1月29日的判词作出了“澄清”,表明该判词“并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释《基本法》的权力”,“也没有质疑全国人大及人大常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力” 。

但事情还没有了结。香港政府十分关注判决对香港造成的人口压力,并在1999年4月28日公布了评估报告:如果终审法院对《基本法》有关条文的解释是对的话,那么在未来十年内,便会有167万大陆居民有资格来香港定居 ,香港政府认为这样大量的移民是香港社会和其经济资源所无法承受的。

香港政府终于在1999年5月21日向国务院提交报告,建议由全国人大常委会对《基本法》有关条文作出解释。人大常委会于6月26日颁布解释 ,基本上否定了终审法院的解释,间接重新肯定《入境条例》有关条文的合宪性。

但是,香港法律界和政界中不少人强烈反对这次人大释法,认为它对香港的法治、自治和司法独立造成了严重的打击 ,我不同意这种观点。正如香港终审法院在1999年12月的《刘港榕诉入境事务处处长》 案的判词中承认,根据《基本法》第158条,人大常委会确实有权在任何它认为适当的情况下颁布关于《基本法》的个别条文的解释,亦即是说,其解释权不限于香港终审法院在诉讼过程中根据第158条第3款提请人大常委会释法的情况。

香港法律界和政界中不少人强烈反对这次人大释法
香港法律界和政界中不少人强烈反对这次人大释法,认为它对香港的法治、自治和司法独立造成了严重的打击。

此外,第158条又订明,人大释法只对法院日后的判案工作有约束力,并不影响释法前终审法院已判决的案件对其当事人的结果。因此,这次人大释法只是「一国两制」下香港的新法律秩序的产物,不应视为对香港法制的破坏。

当然,这并不是说人大可随意释法,过多释法必然会蚕食香港法院的司法权。总括来说,1999年的终审法院“澄清”判词事件和“人大释法”事件可以理解为回归初期初试《基本法》的实施时,香港和内地两地法制的相互碰撞并开始相互适应的表现。

第二阶段:2000-2002年:权利保障体系的阐明与巩固

1997年《基本法》生效后,香港的人权保障制度不单以1991年由香港立法局制定的《香港人权法案条例》为基础,更直接建基于《基本法》。从1999年底到2002年,香港特别行政区法院在一系列案例中阐明了回归后香港的新法律秩序的权利保障体系的架构,并予以巩固。

“国旗案”
“国旗案”是另一个对一国两制法律秩序的测试。

在这方面,最重要的案例是1999年12月终审法院在《香港特别行政区诉吴恭劭及利建润》 ﹙即所谓“国旗案”﹚案的判决。案中两被名告人在一次示威中使用了自制的、经有意损毁和涂污的中华人民共和国国旗和香港特别行政区区旗,结果被控触犯临时立法会在回归时制定的《国旗及国徽条例》 和《区旗及区徽条例》 中关于禁止侮辱国旗和区旗的规定 。被告人的抗辩理由是,这些规定违反了《基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》﹙此《公约》根据《基本法》第39条在香港实施﹚和《香港人权法案条例》所保障的言论和表达自由原则,因而是违宪和无效的。

终审法院在判词中指出,侮辱国旗的行为是在语言文字以外的表达意见的行为,故人权法中言论和表达自由原则是适用的,问题是案中被质疑的法规对表达自由的限制是否有其需要及符合“比例原则”。终审法院认为,为了保护国旗和区旗的重大象征意义而对表达自由作出某些限制,是“公共秩序”所需要的,而案中被质疑的法规对表达自由的限制并不过份--人民虽然不被允许以侮辱国旗和区旗的方式来表达其意见,但他们仍可透过其他方式表达类似的意见;因此,这样的对表达自由的限制是与其背后的正当目的相称的,没有违反比例原则。



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